建立地方税体系分两步:先改税制,再调整央地关系
3月5日,国务院总理李克强在“两会”上作《政府工作报告》,对2014年税制改革作出部署,指出要把“营改增”试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业,清费立税,推动消费税、资源税改革,做好房地产税、环境保护税立法相关工作。
另提交大会讨论的预算草案中还提到,抓紧研究将电信行业纳入营改增,争取在4月1日实施。
税制改革跟地方税体系建立,有什么关系?上述具体税种改革如何推进?房产税是否要加大试点?就这些问题,21世纪经济报道记者采访了国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓。
先改税制
记者:今年《政府工作报告》列出了需要改革的具体税种,但未提地方税体系建设,是不是要先落实税制改革,再来调节中央和地方的关系?
刘桓:除了《政府工作报告》,预算报告对央地关系调整还有进一步的表述,其中重要的内容有:要适度加强中央事权和支出责任,保持现有财力格局基本稳定,要结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方财力划分。可以理解为先改税制,再调整央地关系。
地方税体系建设是财税改革中的重要内容,从目前来看,似乎要分两步走。
第一步是划分税种,提高税种的地方分成比例,增加一般转移支付,来弥补营改增、减少专项转移支付对地方财力的损失。具体而言包括,提高增值税地方分享比例;改造消费税,将在销售环节征收的消费税划给地方;将个税收入划给地方。
第二步是按照税种属性,来划分中央和地方收入。国际上通行办法是,所得税为中央税,流转税为省级政府税,不动产税为地方市县税。
记者:铁路运输、邮政服务营改增试点已经开始了,电信行业也会比较快纳入,为何金融、建筑行业试点时间比较靠后?
刘桓:因为金融和建筑行业营业税在地方财力占比较高,将这两个行业纳入试点,对地方财力影响比较大。这两个行业如果纳入,可能需要考虑中央和地方财力的划分等问题。
另外,因为营改增试点,仍然实行的是过渡政策:比照营业税税负,营改增后,如果企业税负增加,多征的税是先征后返。如果所有行业都纳入营改增,仍然采取这种过渡的税收征管办法,会对税收征管造成很大负担。
按照原来的试点办法,金融行业是简易征收。但国际现行的做法,如法国,其他OECD国家,他们将金融保险行业,根据业务细分为银行、保险、证券、信托等,采取不同的征收办法。金融行业不急于纳入试点,充分研究后再推行,是件好事。
资源税需择机而动
记者:消费立税,推动消费税改革,具体怎么改?
刘桓:消费税改革,有两个方面的内容:一是扩大征收范围,一是调整征收方式。
现在消费税只有14个税目,财税界现在的共识是要扩大征收范围,将一些高污染的工业品,以及一些高端奢侈品,纳入消费税税目。
再者是要调整征收环节,现在消费税税目中,除了黄金、首饰等是在销售环节征收,其他都是在生产环节征收。未来,将部分税目的消费税调整到销售环节征收,并将这部分收入划给地方政府。
当然,征管环节的改变,也面临一些实际操作问题。比如成品油的消费税,如果在生产环节征收,征税企业就是几桶油,假如变为在销售环节征收,全国有几十万个加油站,这是一项很庞大繁琐的工作,对税务系统的征管能力提出了较高的要求。
记者:目前只有石油、天然气、部分磷矿进行了资源税改革,未来资源税改革应该怎么改?
刘桓:资源税改革的方向应该是明确的,就是由“从量计征”改成“从价计征”,主要出于促进节约资源的目的,还有调节资源品价格的功能。
接下来一步,应该是推动煤炭的资源税改革。由于煤炭品种繁多,价格繁多,相应的税制设计要相对复杂。
另外,近年来,煤炭行业不大景气,在煤炭价格大幅下跌、煤炭企业盈利大幅缩水的背景下,如果出台税负较高的资源税,是否会进一步加剧煤炭行业的颓势,这需要决策者来把握时机。
当相对复杂的煤炭纳入资源税改革后,其他资源,如铁矿石等,有了相应参照的标准,改革会相对容易。
房产税扩大试点的需求下降
记者:房地产税怎么改?房地产税跟房产税有什么区别?
刘桓:无论是今年的政府工作报告,还是预算报告,都没有提扩大房产税试点,而只是强调加快房地产税立法,这表明税收法定原则被高度重视,以后相关税种的出台,应该都是遵循先立法,再开征的原则。
去年,全国房地产市场虽仍有小幅上涨。但未来,除了个别一线城市,其他城市房地产价格进一步上涨的空间不会很大,这也使得扩大房产税试点的需求不再那么强烈。
房地产税是一个大的税种类别,在我国包括十多个相关税种。房地产税下一步改革,需要注意这些税种间的衔接,综合考虑对房地产行业的影响等问题。
比如现在针对房地产企业,有企业所得税,是根据企业所得征收的税;还有土地增值税,这也是根据销售增值额征收的税——两者有重叠的部分。
另外,房地产税不同于房产税,关键在于“地”字,这就牵涉到相关土地制度。房地产,既包括房屋部分,也包括房屋附着的不充分的土地权,房屋部分是贬值的,只有土地是增值的。正因为房屋和土地这种特殊的关系,使得房产税的出台,还面临法理上的纠结。土地制度的改革,对于未来房产税而言,非常重要。
记者:环境保护税,是怎么样一种税?消费税针对部分高污染物征收,跟环保税是否冲突?
刘桓:现在环境保护引起社会各界高度关注,增强环境保护成为一种共识。在这个时候,适宜推出环境保护税。
环保税现在主要是“费改税”,原来针对二氧化硫、二氧化碳、污水等,都有开征排污费,费改税,有利于规范,也能形成长效机制。
而环境污染物种类很多,为了贯彻税收法定原则,避免一个污染物,单设一个税种,造成立法程序上的麻烦,所以选择设立环保税,其下再设立不同的税目。
消费税是针对生产过程中,会产生污染的产品征税;而环保税是对造成污染的生产环节征收,两者不同。
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