2011年3月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）的发布，意味着我国分类推进事业单位改革正式开启进程。事业单位改革的一个重要方面，就在于如何妥善解决事业单位的经费保障问题。对此，《意见》指出，要“改革和完善财政支持方式”，即“按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持”。可见，在事业单位经费保障方面，《意见》主要对从事公益服务的事业单位的经费保障做出了明确部署。

事业单位人员经费发放过多

但在实际操作中，事业单位在经费保障方面却存在着许多问题。审计署在往年的审计报告中，就事业单位经费保障方面屡次反映相关问题，包括事业单位基本支出挤占项目支出、事业单位滥发津贴补贴等方面。阅读审计署以往审计报告的事业单位经费保障相关内容，我们往往会得出的一个直观印象是：事业单位在经费保障方面存在的问题，主要是人员相关经费发放过多。

审计署在2016年审计报告中，再次对事业单位基本支出挤占项目支出、人员经费挤占公用经费这一类的现象进行了反映。但不同的是，此次审计报告反映这类问题的角度和侧重点较之以往发生了很大变化。以往，对事业单位人员经费相关的这一类现象，审计报告是从基本支出挤占项目支出、人员经费挤占公用经费角度来反映。今年的审计报告指出，有的事业单位人员经费支出能超过财政拨款的好几倍，但同时指出，问题产生的根源在于事业单位的预算保障办法不明确，没有及时提高相应标准，没有做到应保尽保，所以才产生基本支出挤占项目支出这样的问题。可见，今年的审计工作报告更多是从制度层面而不是仅从现象本身来反映问题。

人员经费问题具有制度原因

根据审计报告反映的内容，我们可以分析得知，事业单位人员在经费方面存在的诸如挤占等问题是客观存在且长期频发的，但是其产生根源却并不完全在这些事业单位本身，驱动这些事业单位违规操作的也并非完全是超出限度的利益。很大程度上，事业单位人员经费问题频发的根源之一在于制度层面，即许多事业单位人员经费保障不够，就是人头费保障不到位。由此导致这些事业单位只能或者依靠销售收入，或者依靠其他自筹来保障人员经费的发放；没有自筹能力或自筹部分不足以弥补人员经费缺口的，那就只好依靠挤占项目支出来发工资。例如，按照有关专家的估算，一些事业单位的人员经费只能保障本单位人员经费发放7至8个月，剩下的近4个月的人员经费多数就只有通过基本支出挤占项目支出的形式来予以保障。

解决问题需从两方面入手

可见，对审计报告反映的事业单位人员经费保障的相关问题，需要从两个方面进行把握。

一方面，对这类问题，尤其是事业单位基本支出挤占项目支出的问题，应该区别对待。改革后事业单位的经费保障，要么是财政予以保障或补助，要么就是自理。现在由于改革尚未明确到位，有一些事业单位已经确定是经费自理的，但是财政对其提供了补助。这种情况就属于不符合事业单位改革的基本方向，不应保的超出标准很多，应当予以矫正。但是，也有一些明确是财政应该保障或补助的事业单位，而财政对其的保障和补助不足。这种情况就属于符合事业单位改革的基本方向，应保未尽保，需要考虑如何解决，做到应保尽保。

另一方面，应当加快推进事业单位改革的进程，进一步完善事业单位改革。应该说，目前事业单位改革在某些方面有停滞，人员经费保障就是其中比较突出的一个方面。按照《意见》，“对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整”，但是实际操作中，支付标准不公开、不透明，也没有一个动态调整过程。事业单位大多在观望，等着下一步改革的具体措施出来；而在此期间，许多事业单位按照历史标准支付人员经费，早已有缺口，难以保障。因此，只有继续推进改革，才能进一步完善。

总的来看，2016年度审计工作报告对事业单位预算保障问题反映的变化，体现了审计署对审计中发现问题，从原来的偏向于从现象表面去理解和把握，转变为现在偏向于从制度层面去理解和把握，折射出国家审计从微观到宏观的提升。基于审计工作报告反映的内容，可以提炼出事业单位人员经费保障方面下一步改革的重点，即人员经费保障问题的根源主要在于预算保障办法不明确、不完善，因此应当尽快出台事业单位人员经费保障办法等相关文件，以明确相应的支付标准、动态调整机制等，落实财政保障，做到应保尽保。

（作者单位：中国社科院财经战略研究院、国家审计署财政审计司）